投标人提供了采购清单以外的服务，投标有效吗？

案例回放

某森林防火通信系统建设项目公开招标，预算金额为576万元。根据招标文件中的采购需求，该项目的目标是建设超短波通信交换平台和应急通信系统。采购清单列出13项采购标的，包括核心服务器、电话互联网关、移动调度台、交换机、背负式数字中继台、应急对讲机等，并要求中标人在合同签订后完成上述设备的安装与调试工作。

中标结果公告后，A供应商先后进行质疑、投诉，投诉事项为：中标人未按照招标文件要求报价，分项报价表中除了招标文件采购清单列出的13项采购标的外，多出了一项货物“数据业务省级模块”，以及“IP网络服务”“系统集成服务”两项服务，三项报价共117万元。中标人不按照招标文件的要求进行报价，擅自增加采购内容，不应当通过符合性审查。

财政部门受理投诉后开展调查，要求与投诉事项有关的采购人、采购代理机构、评标委员会、中标人等作出说明。中标人称：“我公司技术路线是将交换平台与数据传输作为完整的技术体系，基于我公司产品的技术特征，为满足本项目采购需求，投标文件将上述三项标的列入分项报价表没有问题，否则我公司技术方案将不完整，仅有的交换平台也不能正常工作。同时，我公司对采购清单中的内容进行了逐条响应，不存在缺项漏项，投标总价也没有超过预算金额。投诉人因技术路线不同，认为我公司擅自增加采购内容的理由站不住脚。”

财政部门综合调查结果和招标文件要求，认为中标人虽然提供了采购清单以外的货物，但投标总价并未超过采购预算金额，也不存在采购清单缺项漏项问题。最终，财政部门认定投诉事项不成立，驳回投诉

问题引出

投标人提供了采购清单以外的货物，投标有效吗？

专家点评

采购人在确定此类项目的采购需求时，应当考虑到不同技术路线之间的差异性。《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第十条规定， 采购人面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。这里的“代表性”，包括大企业与中小企业的代表性，老企业与新企业的代表性，本地企业与外地企业的代表性，外资企业与内资企业的代表性，各种所有制形式的代表性，自然也包括各种技术路线的代表性。

同时，通信、信息技术行业日新月异，技术更新换代比较快，不同技术路线可能随时出现，即便采购需求工作做得很足，也难免会有考虑不到的情况，就可能发生本案例中的情形。

本案例中，A供应商在分项报价表中提供了清单以外的货物和服务，是基于其技术路线的特征，目的是为了满足采购人的需求，同时，该供应商的投标总价并未超过采购预算金额，也不存在采购清单缺项漏项问题。再加上本项目招标文件也没有将不超出“采购清单”范围投标报价列为实质性要求。因此，评标委员会认定其投标无效是没有依据的。

对于因存在多种技术路线而可能导致采购清单不准的问题，建议采购人在采购文件作出针对性的约定。比如，某森林防火通信系统招标文件这样约定：本项目为交钥匙工程，如有可能存在采购清单中设备或材料缺项，由中标人自行补充并承担所有费用；某数字通信系统建设招标文件这样约定：本项目投标报价为综合报价（须填报投标总价以及相应的分项报价），填报报价须包含项目实施过程中涉及的设备设施及配套设施和辅助材料的采购费用，技术支撑服务、质保期内项目运维和售后维护服务以及为完成本项目而产生的其他相关费用。诸如此类约定，都可以有效避免产生争议。