联合体项目业绩只能由牵头单位提供吗？

在政府采购实操过程中，联合体参与投标的情形并不少见。关于联合体身份和资质等级的确认，相关法律都有明确规定。其中，《中华人民共和国政府采购法》第二十四条规定：“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。”《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十二条第一款规定：“联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。”可以说，法律条文明确了联合体资质等级确定的要求。笔者发现，实务中面临的情况很多时候并不是简单的进行资质证书对比，还涉及联合体成员资质贡献确认等方面。

今年3月，某市某区就路灯照明节能改造及能源托管服务项目发布招标公告；4月1日，投诉人提出质疑；4月11日，代理机构答复质疑；4月27日，投诉人提起投诉。4月27日，采购人、代理机构发布项目终止公告。投诉事项包括涉嫌违法限制联合体成员资质贡献和违法转嫁劳动关系责任等。通过分析原招标文件，可以找出争议点在于采购人设置了如“对供应商自2022年1月1日至本项目投标截止日承接过类似项目业绩，每提供一份业绩得2分，最多得10分。注：提供项目业绩的合同关键页及中标/成交通知书及验收报告作为评审依据，时间认定以验收报告为准。类似业绩是指照明相关业绩。若联合体参与投标的，由联合体牵头单位提供”“拟投入财务负责人（1人）：拟派本项目的财务负责人具有注册会计师证书，得5分。本项最多得5分。注：须提供人员的相关证件和近三个月任意1个月的社保证明材料作为评审依据，未按要求提供的，本项不得分。项目人员不得兼任。若联合体参与投标的，由联合体牵头单位提供”等条款。

该区财政部门通过调查分析，最终判定投诉的“违法限制联合体成员资质贡献”和“违法转嫁劳动关系责任”两项事项成立，并且根据《政府采购质疑和投诉处理办法》第三十一条“投诉人对采购文件提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动；影响或者可能影响采购结果的，财政部门按照下列情况处理：（一）未确定中标或者成交供应商的，责令重新开展采购活动……”责令采购人重新开展采购活动。

在政府采购实务中，笔者认为，联合体资质的贡献不能单纯地依据“就高不就低”的原则一刀切地进行评判。如上述法律法规所明确，由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。但如果是分工明确的联合体，比如由设计单位（设计资质）+施工单位（施工资质）+采购单位（无资质）三者组成的联合体，由于成员分别负责设计、施工及供货，分工不同且职责并无重叠，则采购单位无资质或资质低不影响联合体整体关于设计或者施工的资质等级判定，所以只要联合体成员的资质能够满足其分工所需，即可认定联合体具备相应资质。同时，对应到资质贡献方面，联合体成员的资质贡献可以根据联合体协议中明确的分工来确定，而不能在招标文件里明确局限于一定要牵头单位提供。因此，在实践中，采购单位要注意对国家支持中小企业发展、促进公平竞争，营造良好营商环境等宏观经济政策的把握和理解，合理确定招标文件要求，避免与政府采购工作的初衷相违背。